AZƏrbaycan respublikasinin prezidenti yaninda döVLƏT İdarəÇİLİk akademiyasi

 

Fuad Məmmədov

 

 

370

Böyük Britaniya 

 

Bihevioral idarəetmə metodlarında “sosioloji” yanaşma. E.Berçə 

görə məsuliyyətin üç anlayışı. D.Kenveneyə görə Birləşmiş Krallıqda 

siyasi mədəniyyətin xüsusiyyətləri. Mədəni amillərin liderlik formala-

rına təsiri. B.Barrinin dövlət hakimiyyətinin “iqtisadi tipi” konsepsi-

yası. M.Oukşottanın “məqsədli” və “vətəndaş” idarəetmə konsepsi-

yaları. Piter Çeklandın “yumşaq təfəkkür” sistemi. Təşkilati kiberne-

tikada S.Bierin “balanslaşdırma sistemi”.  

 

Böyük Britaniyada dövlət idarəçiliyinin tədqiqi və tədrisi ilk dəfə XIX 

əsrin axırında London universiteti nəzdində  London iqtisadiyyat və siyasi 

elmlər məktəbində başlanmışdır. Sonradan bu kursun tədrisi və dövlət ida-

rəçiliyi, siyasəti, dövlət qulluğu və hüquqları problemlərinin tədqiqi, həmçi-

nin Birləşmiş Krallığın Oksford, Kembric, Mançester, Liverpul və digər 

universitetlərində də təşkil edilmişdir.  

XX əsrin 30-cu illərinin əvvəllərinə qədər ölkədə strukturlar və proses-

lərin rəsmi-hüquqi təsviri ilə bağlı dövlət administrasiyası problemlərinin 

təhlilinə  institusional yanaşma  üstünlük təşkil edirdi (E.Barker, D.Koul, 

Q.Laski, Ç.Manninq, U.Robson, Q.Fauner və başqaları). 30-cu illərdən 

başlayaraq, ingilis dövlət idarəçiliyi məktəbində bihevioral tədqiqat metod-

ları üstünlük təşkil etməyə başladı. Burada insan davranışının xüsusiyyətlə-

rini müxtəlif cür görməyə əsaslanan iki əsas yanaşma formalaşdı: iqtisadi 

və sosioloji. İqtisadi yanaşma siyasəti və dövlət idarəçiliyini, məqsədi mak-

simal gəlir əldə etmək olan rasional fəaliyyət sahəsi kimi nəzərdən keçirir-

di. Sosioloji yanaşma bu fəaliyyəti insan təbiətini əks etdirən mədəni ənənələ-

rin qeyri-şüuri təsirinin nəticəsi kimi nəzərdən keçirirdi. Siyasi fəaliyyət və ida-

rəetmədə qeyri-şüuri motivlərin rolu haqqında ilk dəfə məsələ qoyan C.Uolle-

sin tədqiqatları sayəsində, sosioloji yanaşma ingilis idarəetmə  nəzəriyyəsində 

XX əsrin 50-ci illərinin ortalarına qədər üstünlük təşkil edirdi. 

İngilis alimləri E.Berç, İ.Berlin, U.Riz, R.Rouz sosioloji istiqamətin in-

kişafına fundamental töhfə vermişlər. E.Berç dövlət idarəçiliyində məsuliy-

yətin üç anlamını  ifadə etdi: ictimai rəy qarşısında məsuliyyət; problemin 

hərtərəfli təhlilinə əsaslanan düşünülmüş dövlət siyasətinin həyata keçiril-

məsi; parlament qarşısında məsuliyyət. Onun fikrincə, ingilis siyasi mədə-

niyyətində başlıca məziyyət kimi, məsuliyyətin ikinci tipi qəbul edilmişdir. 

Buna görə də millət üçün məqsədəuyğun kursun həyata keçirilməsi naminə 

dövlət hətta populyar olmayan tədbirlərə də əl atır. İngilis dövlət sisteminə 

mühüm əhəmiyyət verərək E.Berç güman edir ki, o, hökumətə ictimai rəyə 

İdarəetmə mədəniyyəti 

 

371

təsir etmək imkanı verir. Bu səbəbdən hökumət cəmiyyətin aparıcı qrupları 

ilə kompromis tapmalı, ictimaiyyəti tərbiyə etməli, öz fəaliyyətinin əsasını 

təşkil edən motivləri ona izah etməlidir. Hökumət üzvlərinin parlament qar-

şısında məsuliyyətinə gəldikdə isə o - həm hər bir nazirin bütövlükdə höku-

mətin fəaliyyətinə görə məsuliyyətində, həm də rəhbərlik etdiyi dövlət qul-

luğuna görə fərdi məsuliyyətində ifadə olunmalıdır. Dövlət qərarlarının qə-

bul edilməsinə təsir göstərən amillər sırasında E.Berç aşağıdakıları ayırırdı: 

baş nazirin mövqeyi, kabinet üzvlərinin fəaliyyəti, həmkarlar və sənaye təş-

kilatlarının, parlamentin sıravi üzvlərinin və ictimai fikri ifadə edən kütləvi 

informasiya vasitələrinin təzyiqi. Bu zaman yaddan çıxarmaq olmaz ki, bir 

sıra mühüm qərarların irəli sürülməsi təşəbbüsü bütövlükdə hakimiyyətdə 

olan hökumətə  məxsusdur. Alim, həmçinin  İngiltərədə  “hökumətin ilkin 

məsuliyyəti” termininin tarixi transformasiyasını  göstərmişdir.  Əgər XX 

əsrin  əvvəllərində bu termin milli həyatın vəhdətini və varisliyini simvol-

laşdıran Taxt-tac qarşısında hökumətin məsuliyyətini nəzərdə tuturdusa, 

müasir dövrdə bu, hökumətin xalq qarşısında məsuliyyətini ifadə edir.  

Böyük Britaniyanın müasir dövlət idarəçiliyi nəzəriyyəsində dövlət ins-

titutlarının sabitliyi problemi mərkəzi  olmuşdur ki, bunu da ingilis polito-

loqları ölkədə siyasi mədəniyyət və siyasi fəallıqla  əlaqələndirirlər. Bu 

problemin təhlili üçün baza anlayışı demokratik prosedur olan konsensus 

anlayışıdır ki, C.Baca onun səviyyəsini siyasi mədəniyyət səviyyəsi ilə əla-

qələndirir. Dövlət institutlarının saxlanması, siyasi qüvvələr arasındakı zid-

diyyətlərdən daha mühümdür. 

Dövlət idarəçiliyi nəzəriyyəsinin digər aktual problemi, mədəni amillə-

rin dövlət strukturlarında liderlik formalarına təsiridir. D.Keveney güman 

edir ki, Böyük Britaniyada liderlik formaları M.Veberin xarizmatik liderlik 

anlayışı ilə əlaqəli deyil. Birləşmiş Klrallığın siyasi mədəniyyət xüsusiyyət-

ləri belədir ki, liderlərin qabiliyyətlərinin realizasiyası, dövlətin siyasi iye-

rarxiyasında “yuxarıya yolu” müəyyən edən ənənəvi britaniya institutların-

dan kəskin şəkildə asılıdır. Deyək ki, baş nazirin nüfuzu onun yüksək vəzi-

fəsi və ya insanlıq keyfiyyətlərindənsə, ölkənin ənənəvi partiyalarından bi-

rinə aidiyyətindən daha artıq dərəcədə asılıdır. Hər bir siyasətçi oyun qay-

dalarına tabedir ki, buna uyğun olaraq fors-major (gözlənilməz, qarşısıalın-

maz) siyasi vəziyyətlər istisna olmaqla, siyasi sosiallaşmanın - sıravi parla-

ment üzvündən fraksiya rəhbərinə  qədər bütün mərhələlərini keçmədən, 

dövlət rəhbərliyi vəzifəsini tutmaq mümkün deyil. İkinci Dünya müharibəsi 

dövründə Böyük Britaniyada baş nazir vəzifəsini tutan, qeyri-adi şəxsi key-

fiyyətlərə və yenilikçi xarakterə malik Uinston Çörçill istisna təşkil edirdi. 

Sosioloji istiqamətin digər nümayəndələrinin yanaşmaları müəyyən el-

mi maraq ifadə edir. Belə ki, İ.Berlin, dövlət idarəçiliyi fəlsəfəsinin aparıcı 

Fuad Məmmədov

 

 

372

amili kimi, “itaət və zorakılığı” irəli sürür. R. Rouz – cəmiyyətdə dövlətin 

nüfuzuna dair “konsensusun olması və ya olmamasını” göstərir ki, bu da, 

mövcud hakimiyyətin vətəndaşlar tərəfindən dəstəklənməsi və onların qa-

nunlara tabe olma dərəcəsi ilə ölçülə bilər. U. Riz dövlət termininə üç əsas 

şərh vermişdir: “siyasi cəhətdən təşkil edilmiş və ərazi cəhətdən məhdud-

laşdırılmış cəmiyyət”, “mənəvi ideyalarla uyğunluqda siyasi cəhətdən təş-

kil edilmiş cəmiyyət”, “hökumət – qurum kimi”.  

İkinci Dünya müharibəsindən sonra Böyük Britaniyanın dövlət idarəçili-

yi nəzəriyyəsində iqtisadi istiqamət əhəmiyyətli inkişaf əldə etdi. Əgər so-

sioloqlar dövlət idarəçiliyini mədəni dəyərlər və ənənələrin təsiri baxımın-

dan nəzərdən keçirirdilərsə, iqtisadçılar onu insan fəaliyyətinin rasional sa-

həsi kimi tədqiq edirdilər. Məşhur ingilis alimi B.Barri tərəfindən dövlət 

hakimiyyətinin “iqtisadi tipi” konsepsiyası işlənib hazırlandı. Bu konsepsi-

ya təhdidlər və vədlər ideyası üzərində qurulmuşdu, hakimiyyət münasibət-

ləri isə burada qazanclar və itkilər kontekstində nəzərdən keçirilir. Müəlli-

fin fikrincə, hakimiyyət münasibətləri yalnız tərəflərdən birinin digərindən 

daha çox qazandığı halda mümkündür. Bu zaman qazanan tərəf minimal 

zərər hesabına digər tərəfin tabeliyini əldə etmək imkanı qazanır. Bu müna-

sibətlərin məntiqinə misal olaraq, B.Barri aşağıdakı modeli təklif edir. Ta-

belikdə olanın (A) rəhbər hakimiyyətə itaəti (B), verilən məsələdə onların 

arasında iyerarxik ayrılıq çox olduqca, daha artıq olur. Bu zaman əgər A 

üçün güzəştin dəyəri B tərəfindən sanksiyalar qoyulan təqdirdə mümkün it-

kilərin dəyərindən az olarsa, o, B-yə tabe olur. Nəhayət, sanksiyaların tətbi-

qi ehtimalı ondan asılıdır ki, tabe olduğu halda, onların istifadəsinə olan 

məsrəflər B üçün qazancın ölçüsü ilə nə dərəcədə örtülür. Müəllifin özünün 

etirafına görə, bu izah modeli məhdud xarakter daşıyır, çünki vədlər, mo-

tivlər, təhdidlərin obyektiv xarakteri ilə onların müxtəlif insanlar tərəfindən 

mənimsənilməsinin subyektiv xarakteri arasındakı  fərq kimi bir çox haki-

miyyət problemləri aspektlərini görüş dairəsi xaricində saxlayır.  

İqtisadi istiqamətin görkəmli nümayəndəsi, ingilis filosofu M.Oukşott 

inzibati- dövlət idarəçiliyinin, onun tərəfindən ideal nəzəri konstruksiya ki-

mi təqdim edilən  iki konsepsiyasını  işləyib hazırlamışdır:  məqsədli və  və-

təndaş.  Məqsədli dövlət idarəçiliyi – orta əsrlərin son dövrlərindən irsən 

keçmiş “məqsədli birliyin qeyri-iradi həmrəyliyidir”. Belə təşkilatın strateji 

məqsədi idarəetmə sisteminin effektivliyidir. Bölgü mədəniyyəti hər bir iş-

çinin əməyinin effektivliyinin yüksəldilmə vasitəsidir və ədalət prinsipinin 

həyata keçirilməsi kimi nəzərdən keçirilir. Qanunvericilik inzibati proseslə-

rin hüquqi baxımdan tənzimlənməsinin əsasıdır. Bu modelə uyğun olaraq, 

vətəndaşlar, fəaliyyəti tərəqqi, rifahın yüksəldilməsi və s. ilə bağlı olan 

“vasitə”, müəssisə işçiləri kimi nəzərdən keçirilir. Belə model üçün formal 

İdarəetmə mədəniyyəti 

 

373

bərabərliyin olmaması xarakterikdir: fərd korporativ maraqlara tabedir, 

hər bir işçinin dəyəri isə onun ümumi məsələnin həllinə konkret töhfəsi ilə 

müəyyən edilir. Vətəndaş dövlət idarəçiliyi - ümumi məqsədlərlə bağlı ol-

mayan vətəndaşların şüurlu assosiasiyasıdır. Bu, gələcəyin modeli kimi nə-

zərdən keçirilən “ideal” idarəetmə tipidir. O, fəaliyyətin müəyyən növləri-

nin təlimatlarını deyil, insanlara fəaliyyətin daha üstün tutulan növü ilə 

məşğul olmaq imkanını verir, yəni bu, vətəndaşlar tərəfindən gözlənilən 

davranış normalarının yekunda onların hüquqları  və azadlıqlarının qorun-

masını təmin edəcəyini ehtimal edən dəyərli yanaşmadır.  

Böyük Britaniyada dövlət idarəçiliyinə nisbətən yeni yanaşmalar arasında 

daha çox təsirlisi, Piter Çekland tərəfindən işləyib hazırlanmış “yumşaq təfək-

kür” sistemidir. “Sərt təfəkkür” sistemi müəyyən məqsədə doğru hərəkətin op-

timal yollarının axtarışına əsaslanır və bütövlükdə real həyat kimi, idarəetmə 

sahəsinin də immanent sistemliliyi ehtimalı ilə şərtlənirdi. “Yumşaq təfəkkür” 

sistemi ağırlıq mərkəzini reallıqdan onun dərk edilməsi prosesinə keçirdi. Bu, 

müxtəlif baxışların təhlili və konkret şəraitlərdə onların qanuniliyinin müzaki-

rəsi yolu ilə idarəetmə prosesləri strukturunun qurulmasının demokratikliyini 

ehtimal edir. Belə yanaşmanın  əsasını bütövlüyün mümkün qədər daha çox 

nöqteyi-nəzərdən görmə əsasında öyrənilməsi ideyası təşkil edir. Müəllifin fik-

rincə, belə interpretasiyalı yanaşma real dünya sistemlərinin eyniləşdirilməsi və 

təhlilinə əsaslanan proseslərin optimallaşdırılması ənənəvi metodunun ziddinə 

gedir. Piter Çekland idarəetmə problemlərinin həllini - konkret situasiyaların 

daim öyrənilməsi, kollektivin onlara uyğunlaşdırılması və idarəetmə fəaliyyəti 

perspektivlərinin formalaşdırılması zəruriliyi ilə şərtlənən müntəzəm dərketmə 

prosesi kimi nəzərdən keçirir.  

Lüzumsuz mexanistliyin xarakterik olduğu idarəçilik kibernetikasının 

tənqidi təhlili nəticəsində Böyük Britaniyada yeni istiqamət – “təşkilati ki-

bernetika” işlənib hazırlandı. O, duyğu orqanları ilə qavranılan fenomen-

lər və münasibətlərin gizli mexanizmlərinin fəaliyyətini izah etməyə imkan 

verən strukturalizm fəlsəfəsinə əsaslanır. Təşkilati kibernetikanın əsas anla-

yışı  S.Bier  tərəfindən daxil edilmiş  “balanslaşdırma sistemi” terminidir. 

Termin ətraf mühitin dəyişikliklərinə sistemin yüksək uyğunlaşma səviyyəsi-

ni ifadə edir. Balanslaşdırma sisteminin sabitlik şərti, onun kontakta girdiyi 

ətraf mühitin mürəkkəbliyinə uyğunlaşmaq və sistemin yaşama məqsədini 

təmin etmək bacarığını doğuran “müxtəlifliyidir”. Beləliklə, “balanslaşdır-

ma sisteminin” təşkiledici əsası - daxili funksiyalar və ətraf mühitin tələblə-

ri arasındakı harmoniya hesabına onun həyat qabiliyyətini təmin edən ba-

lans strategiyasıdır. “Balanslaşdırma sisteminin” vacib funksiyaları arasın-

da S.Bier - təşkilatı, koordinasiyanı, nəzarəti, informasiyanın toplanmasını 

və emalını, siyasətin işlənib hazırlanmasını göstərir. 

Fuad Məmmədov

 

 

374

Fransa

 

 

Anri Fayolun idarəetmə elminə verdiyi klassik tərif, altı əsas qru-

pu və 14 universal idarəetmə prinsipi. İnstitutlar nəzəriyyəsi. M.Pre-

lonun “institut-orqanizmləri” və “institut-əşyaları”. M.Düverjenin 

razılığa və  dəyərlər sisteminə  əsaslanan “institut” tərifi. Dövlətin 

institusional konsepsiyası. F.Qoqelin və A.Qrosyenin fransız dövlət-

çiliyi mədəniyyətinin təkmilləşdirilməsinə yanaşması. E.Forun “yeni 

ictimai müqavilə” konsepsiyası. M.Ponyatovskinin elmin siyasətdə və 

dövlət idarəçiliyində rolu nəzəriyyəsi və administrasiya fəaliyyətinin 

“utopik” konsepsiyası. Alen tərəfindən fransız bürokratiyasının tən-

qidi. A.Qrossyenin “bütün motivasiyaların hesaba alınması” nəzə-

riyyəsi və V.J.d`Estenin “sosial dövlət” konsepsiyası.  

 

Elmi tədqiqatlarının dövlətin praktik sorğularının təmininə yönəldilmə-

sinin xarakterik olduğu fransız inzibati-dövlət idarəçiliyi məktəbinin inkişa-

fı  Anri Fayol, M.Prelo, M.Düverje, P.Avrul, F.Qoqel, A.Qrossye, E.For, 

M.Ponyatovski, Alen, M.Krozye, Valeri Jiskar d`Estenin və digərlərinin ad-

ları ilə bağlıdır. Məlum olduğu kimi hələ XVIII əsrdə, Volter və Montesk-

yenin dövründə elm, fransız dövlətçiliyi mədəniyyətinin inkişafına fəal su-

rətdə  təsir edirdi. Lakin Fransada dövlət idarəçiliyi nəzəriyyəsində ilk ad-

dımlar XIX əsrin sonunda konstitusiya hüququ üzrə ənənəvi tədqiqatlar ba-

zasında həyata keçirilmişdir.  İnzibati-dövlət idarəçiliyinə institusional ya-

naşmanın əsası, institut anlayışını formulə etmiş L.Düqi və M.Oriunun əsər-

lərində qoyulmuşdur.  

XX  əsrin  əvvəllərində Fransada idarəetmə elmi sahəsində  ən görkəmli 

nəzəriyyəçi 1916-cı ildə nəşr olunmuş “Ümumi və sənaye idarəçiliyi” mo-

noqrafiyasının müəllifi Anri Fayoldur. Onun rəhbərlik etdiyi İnzibati tədqi-

qatlar mərkəzi dövlət idarəçiliyi, ictimai idarələr və təhsil sistemi islahatları 

problemləri ilə məşğul olurdu. A.Fayol, həmçinin Fransada təşkilati menec-

ment təliminin təşəbbüsçüsüdür. Onun tərəfindən ifadə edilmiş elmi idarə-

etmənin klassik tərifi: “İdarə etmək - qabaqcadan görmək, təşkil etmək, sə-

rəncam vermək,  əlaqələndirmək və  nəzarət etmək deməkdir”, - dünyanın 

müxtəlif ölkələrində geniş yayılmışdır. Bu anlayışların mənası aşağıdakı ki-

mi açılır. Qabaqcadan görmək - gələcəyi nəzərə almaq və fəaliyyət proqra-

mı işləyib hazırlamaq deməkdir. Təşkil etmək - müəssisənin ikili: maddi və 

sosial orqanizmini qurmaqdır.  Sərəncam vermək - personalı lazımi tərzdə 

işləməyə məcbur etməkdir. Əlaqələndirmək - bütün fəaliyyət növlərini, bü-

tün səyləri birləşdirmək və harmonizasiya etmək deməkdir. Nəzarət etmək - 

İdarəetmə mədəniyyəti 

 

375

hər şeyin qoyulmuş qaydalara və verilmiş sərəncamlara uyğun baş verməsi 

qayğısına qalmaqdır. Bununla bərabər o bütün sahələrdə idarəetməyə aid 

olan altı əsas fəaliyyət qruplarını müəyyən etdi: texniki, kommersiya, ma-

liyyə, sığorta, hesabaalma və inzibati. A.Fayol qeyd edirdi ki, inzibati funk-

siya əsasdır, çünki onların vəzifəsinə təşkilatın fəaliyyət proqramlarının iş-

lənib hazırlanması, kollektivin seçilməsı, fəaliyyətin koordinasiyası və işlə-

rin harmonizasiyası daxildir. Anri Fayol tərəfindən işlənmış dəqiq təriflərdə 

14 universal idarəetmə prinsipi dövlət strukturlarında, iqtisadiyyatda və 

hətta orduda və donanmada öz praktik tətbiqini tapmışdır. Onlar bir neçə 

onilliklər ərzində rəhbər kadrların hazırlanması və idarəetmə praktikası sis-

temində istifadə edilmişdir. Bu: əmək bölgüsü, hakimiyyət, intizam, sərən-

camçılıq vahidliyi, rəhbərlik vahidliyi, şəxsi maraqların ümumi maraqlara 

tabe edilməsi, personalın mükafatlandırılması, mərkəzləşdirmə, iyerarxiya, 

nizam, ədalət, personal tərkibinin sabitliyi, təşəbbüs, personalın həmrəyliyi. 

Əmək bölgüsü - qüvvələrin dəyizməz məsrəflərində, fəaliyyət obyektləri 

sayının azaldılması hesabına istehsalın kəmiyyəti və keyfiyyətini yüksəlt-

mək imkanı verir. Hakimiyyət – sərəncam vermək hüququ və ona tabe ol-

mağa məcbur edən qüvvədir. Hakimiyyət sanksiyanı (mükafat və ya cəzanı) 

və məsuliyyəti nəzərdə tutur. İntizam – tabe olma, səy göstərmə, fəaliyyət, 

özünü aparmaq tərzi, təşkilatın qaydalarına uyğun təzahür edən zahiri hör-

mət əlamətləridir. Sərəncamçılıq vahidliyi elə qaydadır ki, ona uyğun ola-

raq, işçiyə hər hansı bir işə aid iki əmri yalnız bir şəxs verə bilər. Rəhbərlik 

vahidliyi – bir rəhbər və əməliyyatlar məcmusu üçün eyni bir məqsədə xid-

mət edən bir fəaliyyət proqramıdır. Şəxsi maraqların ümumi maraqlara ta-

be edilməsi – işçinin və ya işçi qruplarının maraqları təşkilatın öz maraqla-

rından üstün tutulmamalıdır, dövlət maraqları isə vətəndaşın və ya vətəndaş 

qruplarının maraqlarından üstün olmalıdır.  İşçi heyətinin mükafatlandırıl-

ması - ədalətli olmalı, imkan daxilində, personalı  və müəssisəni, işçini və 

icarədarı təmin etməli, səyləri təşviq etməli, faydalı cəhdləri kompensasiya 

etməlidir. Mərkəzləşdirmə - rəhbərliyin tendensiyaları və ya şəraitdən asılı 

olaraq, qəbul və ya imtina edilə bilər; o, təşkilat üçün ən əlverişli mərkəz-

ləşmə səviyyəsinin müəyyən edilməsini nəzərdə tutur. İyerarxiya – yuxarı-

larla başlayan və aşaığılarla qurtaran, yuxarıdan aşağıya və ya müraciət rəh-

bərinə  aşağıdan yuxarıya ünvanlanmış bütün sərəncamların pilləli yolunu 

əks etdirən rəhbər vəzifələr sırasıdır. Nizam – hər bir işçinin müəyyən yeri-

ni və hər kəsin öz yerində olmasını bildirir. Ədalətlik - lazımi qayğının əvə-

zini verməklə, personalın tam şövqlülük və sədaqətlə öz öhdəliklərinin ye-

rinə yetirilməsini stimullaşdırmağa imkan verən xeyirxahlığın tələbkarlıqla, 

ədalətlə birləşməsidir. Personal tərkibinin daimiliyi – kadrların tez-tez də-

yişməsi, işlərin yaramaz vəziyyətinin eyni zamanda səbəbi və  nəticəsidir. 

Fuad Məmmədov

 

 

376

Təşəbbüs - planların təklif edilməsi və həyata keçirilməsi azadlığıdır. Per-

sonalın həmrəyliyi - hamının qabiliyyətindən istifadə etməyə, hər kəsin xid-

mətlərini mükafatlandırmağa, insan münasibətlərinin harmoniyasını qoru-

mağa imkan verən təşkilatın düzgün mədəni siyasəti ilə təmin edilir. A.Fa-

yolun - F.Teylor, H.Emerson, H.Ford kimi Amerika menecment klassikləri-

nin nəzəriyyələri ilə bir çox cəhətdən üst-üstə düşən işləmələri idarəetmə 

sistemində başlıca olaraq, insanın yerini mexanistik görmə ilə  fərqlənən 

dünya elmi menecment məktəbinin “qızıl fonduna” daxil olmuşdur.  

Fransa milli menecment məktəbinin spesifikası, onu digər Avropa mək-

təblərindən fərqləndirir. Belə ki, inzibati-dövlət idarəçiliyi nəzəriyyəsinin 

ilk iki təkamül mərhələsində Fransada “institutlar nəzəriyyəsi” daha geniş 

inkişaf etmişdir. XX əsrin 70-ci illərinin  əvvəllərinə  qədər geniş yayılmış 

bu istiqamətin inkişafına: M.Prelo, M.Düverje, J.Brüdo, J.Vedel, A.Oriu və 

başqaları məlum töhfə vermişlər. Bu istiqamətin obyektləri, həm dövlət ins-

titutları, həm də hüquqla reqlamentləşdirilməyən – İctimai Rəy  İnstitutu, 

təzyiq qrupları, KİV və s. kimi qeyri-hökumət institutları idi. Siyasi institut-

ların funksiyalarını tənzimləyən hüquqi normaların öyrənilməsi ilə kifayət-

lənməyərək, alimlər bu normaların əməli tətbiqi prosesini, həmçinin sosial 

göstəriş xarakterinə malik olmayan mədəni dəyərlərin rolunu təhlil etməyə 

başladılar.  “İnstitut” anlayışına yanaşmada iki zidd mövqe aşkar olundu. 

Politoloq M.Prelo institutun iki anlamını təklif etdi: “institut- orqanizmlər” 

və “institut-əşyalar”. Birincini o, müəyyən edilmiş qaydalar üzrə yaşayan, 

nüfuza tabe olan və vahid ideologiya və ya ümumi tələbatla birləşən insan 

orqanizmi ilə identifikasiya edirdi. İkincini - hüquq normalarının sadə siste-

mi ilə. Onun müddəalarına görə, institusional əlaqənin əsasını ümumi ideya 

deyil, daha çox ümumi tələbat təşkil edir ki, bu da kollektiv resurslar hesa-

bına daha yaxşı  təmin edilə bilər.  İnstitut çərçivəsi daxililndə maraqların 

qarşılıqlı əlaqəsi və onun üzvlərinin müstəsnalığı hissi formalaşır. İnstitutun 

bu ümumi iradəsi onun orqanları tərəfindən həyata keçirilir və ona yardım 

edir ki, ayrıca sima kimi institut da siyasətin digər subyektləri ilə formal və 

hüquqi münasibətlərə aşkar təsir göstərən müəyyən imic qazanır. 70-ci illə-

rin əvvəlində strukturalizm ideyalarının təsiri altında hazırlanmış institutun 

yeni tərifi,  nəzəri işlərin dövlət və siyasi xadimlər üçün praktik cəhətdən 

faydalı olmalı olduğunu qeyd edən  M.Düverje tərəfindən təklif edildi. Bu 

anlayışın mahiyyəti, təsadüfi və qeyri-sabit xarakter daşıyan qeyri-institusi-

onal modellərdən fərqli olaraq, institututun stabil insan münasibətləri mo-

deli kimi başa düşülməsindədir. “İnstitut” anlayışında onun tərəfindən iki 

kateqoriya ayırd edilmişdir: a) struktur; b) əqidə, kollektiv təsəvvürlər. Bi-

rinci kateqoriyanı nəzərə alaraq, M.Düverje ilk dəfə, şəxsiyyətin statusunu, 

onun sosial rollarını, sosial qrupları institutlar qismində nəzərdən keçirir. 

İdarəetmə mədəniyyəti 

 

377

O təsdiq edir ki, parlamentin, nazirliklərin, həmkarlar ittifaqlarının, assosia-

siyaların və s. aid edildiyi texniki cəhətdən təchiz edilmiş formal institut 

tipləri ilə yanaşı, münasibətlərin sadə sistemini ifadə edən qeyri-formal tip-

lər - struktur modellər də vardır. “Kollektiv təsəvvürlər, əqidələr, etiqadlar” 

kateqoriyasını nəzərdən keçirərək,  M.Düverje  əsasən müəyyən, hamı üçün 

ümumi olan dəyərlər sisteminin mövcudluğu sayəsində sosial qrupa daxil 

edilən yekdilliyi qeyd edir. Deməli, bütün institutlar, çox və ya az dərəcədə, 

müvafiq dəyərlər sistemi ilə əlaqəlidir.  

İnzibati-dövlət idarəçiliyi fransa məktəbinin inkişafı üçün “institutlar 

nəzəriyyəsinin” əhəmiyyəti ondan ibarət idi ki, o, hüquqi sima kimi konsti-

tusiya hüququ çərçivəsində  işlənib hazırlanmış, dövlətin  əvvəllər qəbul 

edilmiş məhdudluğunu dərk etməyə imkan verirdi. Onun əsasında hakimiy-

yətin (institusional hakimiyyətin) təcəssüm olunduğu dövlətin institusional 

konsepsiyası ifadə edildi. Dövlətin köhnə (statik) və yeni (dinamik) anlamı 

arasındakı fərq aşağıdakından ibarətdir. Dövlət, hüquqi sima kimi, müvafiq 

dövlət orqanları ilə təmsil olunan, bir ərazidə olan böyük sayda insanların 

təşkil edilmiş yaşayışını özündə birləşdirən vəhdətdir. Dövlət - institusional 

hakimiyyət kimi - xidmət etdiyi ümumi işi, vəzifəni və məqsədi ön plana çə-

kir. Daimi ümumi məqsəd və vəzifələrin olması fəal yanaşı yaşama və cə-

miyyətin bütün üzvlərinin vahid dövlətdə "sementlənməsinə” imkan yaradır. 

Dövlətin institusional konsepsiyası müasir dövlət nəzəriyyəsinin inkişafın-

da mühüm addım oldu. Onun mahiyyəti ondadır ki, hakim mütləq ali haki-

miyyət sahibindən onun müvəkkilinə çevrilir, onun mütləq səlahiyyəti olan 

şəxsi hakimiyyəti hüquqi çərçivəyə salınır, yəni faktik olaraq hakimiyyət 

mütləqdən – hüquqiyə çevrilir.  

Fransız dövlətçilik mədəniyyəti üçün ən aktual problemlərdən biri, döv-

lət aparatı və vətəndaşlar arasında optimal qarşılıqlı əlaqə sisteminin axta-

rışıdır ki, onun olmaması fransız cəmiyyətinin müxtəlif sosial səviyyələrin-

də ağrılı şəkildə hiss olunur. F. Qoqel və A.Qrossyenin fikrincə, “fransızlar 

dövlətə vermədiklərini Vətənə verməyə hazırdırlar” ki, bu işdə Fransanın 

İngiltərə  və Almaniyadansa, Rusiya ilə ümumi cəhətləri çoxdur. Alimlər 

hesab edirlər ki, məhz subyektiv xarakterli amillər Fransada dövlət institut-

larının sabitliyini xüsusilə pozur və hökumət başçılarının vəzifələrinin öl-

kəni idarə etmək deyil, hakimiyyətdə qalmaq olduğu Üçüncü respublika 

dövrünün böhran vəziyyətini xatırladır. Hökuməti tənqid edərək, onlar diq-

qəti idarəetmə deformasiyasının yolverilməzliyinə yönəldirlər ki, administ-

rasiya qeyri-məhdud hakimiyyət əldə etdikdə, bu zaman siyasəti həyata ke-

çirməli və tabeliyində olan xidmətlərin fəaliyyətini istiqamətləndirməli olan 

nazirlər - bürokratiya, parlament və ictimaiyyət arasında vasitəçiyə çevrilir-

lər. Bu məsələ üzrə fransiz alimlərinin əksəriyyətinin tövsiyələri, hakimiyyə-

Fuad Məmmədov

 

 

378

tin müxtəlif səviyyələr - nazirliklər, departamentlər, kommunalar, həmkar-

lar ittifaqları arasında bölünməsi, dövlət institutlarının toxunulmazlığı şərti 

ilə müxalifətə müəyyən hüquq və səlahiyyətlər verilməsində birləşir. Onla-

ra - mərkəzi hakimiyyətin yerli orqanların fəaliyyətinə qarışmasının aradan 

qaldırılması  zəruriliyi, inzibati hakimiyyətin yüksək pillələrinin “silkçilik-

dən” imtina etməsi, həyata keçirilməsi vətəndaşların dövlətə inamsızlığını 

və dövlət hakimiyyəti böhranının mümkünlüyünü istisna edən zəruri isla-

hatlar və tədbirlərin vaxtında keçirilməsi də aiddir.  

XX  əsrin 70-ci illərində hakimiyyət haqqında məsələ Fransada xüsusi 

əhəmiyyət kəsb etməyə başladı ki, bu da dövlət hakimiyyəti fenomeninə və 

onun daşıyıcılarına - prezidentə, hakimiyyətə  və bürokratiyaya həsr olun-

muş tədqiqatların artmasına səbəb oldu. Bu dövrdə J.J.Russonun “ictimai 

müqavilə” ideyasına istinad edərək, Fransa Milli Məclisinin sədri  E.For 

“yeni ictimai müqavilə” konsepsiyasını hazırladı. İslahatçı “iştirak nəzəriy-

yəsinin” fransız variantı olan bu konsepsiya, dövlət hakimiyyətinin sabitləş-

dirilməsi və iqtisadiyyatın tərəqqisinin təmin edilməsi məqsədi ilə Fransa-

nın bütün siyasi və ictimai qüvvələrinin birləşdirilməsini nəzərdə tuturdu. 

Sosialist təliminin radikal formalarından biri kimi, E.Forun konsepsiyası, 

xalqın dövlət idarəçiliyinə geniş  şəkildə  cəlb edilməsini, yerli hakimiyyət 

orqanlarının, xüsusilə, bələdiyyələr və kommunalar səviyyəsində, səlahiy-

yətlərinin əhəmiyyətli dərəcədə genişləndirilməsini nəzərdə tuturdu. 1970-

ci ildə “iştirak vasitəsi ilə sosializmin” təbliğini həyata keçirən “Yeni icti-

mai müqavilənin tədqiqat komitəsi” yaradılmasına baxmayaraq, E.Forun 

konsepsiyası dəstəklənmədi və tezliklə unuduldu.  

Elə bu dövrdə  M.Ponyatovski tərəfindən inzibati-dövlət idarəçiliyinin 

yeni nəzəriyyəsi işlənib hazırlandı.  O, müəllifin “Ümid seçimi” kitabında 

öz əksini tapdı. Bəşəriyyətin tezliklə elmi sivilizasiya dövrünə qədəm qoya-

cağı haqqında fikir söyləyərək, müəllif siyasi aparat tərəfindən müasir döv-

lətlərin gələcəyin problemlərini həll etməyə iqtidarlı olan yeni metodlar və 

institutlar yaradılmasının zəruriliyi ideyasını irəli sürdü. M.Ponyatovskinin 

başlıca ideyası biliyin, elmin rolundan və siyasətə və dövlət idarəçiliyinə tə-

sirindən ibarət idi. O göstərdi ki, əgər əvvəllər hakimiyyət ənənəvi varislik 

hüququna və ya seçki üsuluna əsaslanırdısa, o, müasir elmi cəmiyyətdə, ic-

timailəşdirilmiş  və potensial ümumi xarakter alan biliklə bağlıdır.  Dövlət 

idarəçiliyində iyerarxik prinsipi inkar etməyərək o, vətəndaşların, iyerarxi-

yanın bütün səviyyələrində cəmiyyətin sabitliyini və rifahını təmin edən iş-

tirakının vacibliyini qeyd edirdi. Lakin bu zaman iyerarxiya daim etiraz 

edəcək, çünki onun hakimiyyəti müntəzəm olaraq yenilənən biliyə istinad 

edir. Dövlətin öz imtiyazlarının bir hissəsini səlahiyyətli orqanlara və təşki-

latlara verməli olduğunu hesab edərək, alim “səlahiyyətlərin həvalə edilmə-

İdarəetmə mədəniyyəti 

 

379

si” uğrunda çıxış edirdi. O güman edirdi ki, mərkəzi hakimiyyət tərəfindən 

qəbul edilən çoxsaylı qərarlar departamentlər səviyyəsində  qəbul edilə bi-

lərdi. Belə innovativ yanaşma çərçivəsində o, “parlamentin üçüncü palata-

sının” hüquqları əsasında, bir hissəsi seçici nümayəndələrdən və bir hissəsi 

dövlətin təyin etdiyi şəxslərdən ibarət olan Palata və ya Şura yaradılmasını, 

energetika, nəqliyyat və s. məsələlərin tənzimlənməsini belə bir orqana ver-

məyi təklif etdi. Fransız administrasiyasının fəaliyyətini tənqidi qiymətlən-

dirərək M.Ponyatovski qeyd edirdi ki, “əslində dövlətə, onun vətəndaşları-

na xidmət etməli olduğu halda, o daim dövləti qəsdən özü ilə  dəyişməyə 

meyl edir”. Bununla əlaqədar o, reallıqdan uzaq olan bir konsepsiya təklif 

etdi ki, burada ictimai işlərə rəhbərliyin üç səviyyəyə dəqiq ayrılmasını ver-

di: “nə etməli və nə üçün?” sualına cavab verən siyasət, “necə etməli və nə-

yin köməyi ilə?” sualına cavab verən icra etmə və köməkçi vasitələrə məsul 

olan inzibatçılıq. Bu yanaşmanın utopikliyi onunla şərtlənir ki, real dünya 

dövlət praktikasında administrasiyanın dövlət idarəçiliyində rolunun daim 

artması tendensiyası müşahidə olunur. 

Məşhur fransız filosofu Alenin “Radikallar doktrinası elementləri” əsə-

rində qeyd edilir ki, müasir dövlətdə həqiqi hakimiyyət siyasi xadimlərə de-

yil, idarəetmə aparatının yüksək rütbəli məmurlarına malikdir. Fransız bü-

rokratlarının hazırlıq sistemini, müsabiqəli seçilməsini və  səriştəliliyini 

yüksək qiymətləndirərək, Alen eyni zamanda bürokratiyanı tənqid edir ki, 

onlar, həmrəyliyi məmurların əldə etdikləri imtiyazlı mövqenin saxlanması-

na xidmət edən “qapalı cəmiyyət” yaradırlar. O, mühitin, yerinə yetirilən 

işin xarakterinin və ünsiyyət dairəsinin tədricən bürokratlarda çox ehtiyatlı-

lıq, məxfiliyə  və intriqalara meyllilik, skeptiklik, acıdillik, insanlara xor 

münasibət kimi xarakterik keyfiyyətlər inkişaf etdirdiyinə fikir verir. Bü-

rokratik aparatın fəaliyyətində kənar nəzərlərdən səylə gizlədilən nöqsanlar 

sırasına o, yeniliyin, ellik zəmanətin mənimsənilməməsini, effektivsizliyi, 

vətəndaş məsuliyyətinin azlığını, vergi ödəyicilərinə baha başa gələn vəsa-

itlərin israf edilməsini aid edir. Alen bürokratik aparatın yuxarı  təbəqələri 

tərəfindən hakimiyyət həddinin aşmasına, peşə  səlahiyyətindən  şəxsi ma-

raqlarının müdafiəsi üçün istifadəsinə və öz imtiyaz sahələrini genişləndir-

məsinə xüsusi diqqət yetirir. Bu zaman o vurğulayır ki, imtiyazlı elitanı təş-

kil edən məsul vəzifəli şəxslərə malik mütləq hakimiyyət demokratik prin-

sipləri fəaliyyətsizliyə düçar edir. Buna görə də vətəndaşların hakimiyyətə 

tabe olmasının zəruriliyini qəbul edən Alen, eyni zamanda seçicilər, parla-

ment və nazirlər tərəfindən məmurların fəaliyyəti üzərində effektiv nəzarət 

sistemi yaradılmasını vacib hesab edir. O, fəal vətəndaş mövqeyinə və ida-

rəetmə aparatı despotizminin saxlanılması üçün zəruri olan bürokratiya 

üzərində bilavasitə və ya dolayısı ilə (öz seçiciləri vasitəsi ilə) nəzarətin hə-

Fuad Məmmədov

 

 

380

yata keçirilməsinə çağırır. Mərkəzi və yerli hakimiyyət orqanlarının fəaliy-

yəti üzərində  nəzarət vasitəsi kimi o, parlament üzvlərindən, xüsusilə, na-

zirlik və idarələrin müəyyən qrupları üzrə büdcə komissiyası məruzəçilərin-

dən istifadə etməyi təklif edir. 

Bihevioral idarəçilik konsepsiyası ilə bağlı fransız müəlliflərinin tədqi-

qatları arasında  Mişel Krozyenin “Bürokratiya fenomeni: müasir təşkilat 

sistemlərində bürokratik tendensiyaların və Fransada onun sosial mədəni 

sistemlə  əlaqəsinin tədqiqi”  əsərinin adını  çəkmək lazımdır. M.Krozyenin 

konsepsiyasının əsas ideyası qulluqçuları effektiv fəaliyyətə ruhlandıran və 

inzibati-dövlət idarəçiliyi sisteminin fəaliyyət mexanizmini təmin edən bü-

tün motivasiyaların prinsipial əhəmiyyətinin nəzərə alınmasının qəbul edil-

məsindən ibarətdir. Müəllif üçün ən mühüm motivasiya təhlükəsizliyə can 

atmadır. Bürokratik təşkilatlara meylliliyin səbəbini müəllif, insanların on-

da müəyyən müdafiə edilmə, müstəqillik və təhlükəsizliyin əlverişli birləş-

məsini tapmasında görür. Buna görə də bürokratik sistem, sosial problemlər 

qarşısındakı  zəiflik səbəbindən, insana lazım olan normalar və qaydalara 

əsaslanan müdafiə sistemi kimi qavranılır. Motivasiyalar sırasında: perso-

nalın sayının artırılması hesabına qulluqçunun öz yükünü azaltmaq cəhdi, 

yaxşı maddi şərtlərlə işləmək istəyi və işdə əlverişli psixoloji mühitin olma-

sına olan ehtiyac da gösrərilir. 

“Sosial dövlət” konsepsiyası Valeri Jiskar d`Estenin “Fransız demokra-

tiyası” kitabında şərh edilmişdir. Bu konsepsiyanın mahiyyəti dövlət tərəfin-

dən cəmiyyətin hər bir üzvü üçün lazımi sosial firavanlığın təmin edilməsi 

zəruriliyindən ibarətdir. Bu konsepsiyanın reallaşdırılması üçün onun tərə-

findən, dövlət idarəçiliyi prinsipləri ifadə edilmişdir ki, bunlar demokrati-

yanın tərəqqisini - plüralizm və hakimiyyətin səpələnməsi şəraitində nizamı, 

azadlığı və məsuliyyəti ifadə edən tarazlığın ən yüksək forması kimi nəzər-

dən keçirilməli olduğunu göstərir. Dövlətin və ictimai inkişafın müvəffəqiy-

yət rəhnini, müəllif, - fərdiliyə, şəxsi təşəbbüsə, xüsusi mülkiyyətin toxunul-

mazlığına, siyasi həyatda plüralizmə əsaslanmanı hesab edir.