Dsti/iccp/cisp(2007)2/final

5. 

The institutional environment 

In a number of OECD countries there has traditionally been a distinction between broadcast regulators 

and telecommunication regulators.  In some countries, even though there may be a single regulatory body, 

there are distinct legal frameworks for broadcasting, cable television and telecommunications.   Significant 

regulatory changes have already affected the telecommunication sector, and while changes have been made 

in  broadcast  regulation  they  have  not  been  in  the  amplitude  of  those  in  telecommunications.    Broadcast 

regulators  have,  in  general,  been  more  cautious  in  opening  up  the  market  to  increased  competition  even 

though this competition has emerged from telecommunication networks and the Internet. 

The  implications  of  convergence  on  regulatory  institutions  has  focused  on  whether  separate  bodies 

should merge into one, and whether there should be two regulators, one for content and one for carriage. 

There  are  a  number  of  issues  that  need  to  be  taken  into  account  to  determine  the  appropriate  regulatory 

structures.    It  is  important  for  industry  to  have  coherence  which  is  easier  to  achieve  through  a  single 

regulator.    Content  and  carriage  are  not  independent  and  with  convergence  it  is  necessary  to  take  into 

account a much broader view of the market, market entry possibilities and how these developments impact 

on plurality in the content market.  Minimising the number of regulators that an enterprise needs to deal 

with is also important in order to minimise regulatory costs, and reduce the potential for uncertainty and 

inconsistency.   

The  area  of  spectrum  allocation  is  one  of  particular  importance  to  the  broadcasting  and 

telecommunication  sector –  a  single regulator is better  placed  to  assess the  cost  and  benefits  of different 

allocation  proposals  across  the  industry  rather  than  separate  regulatory  bodies  who  often  are  more 

concerned  in  ‘protecting’  their  part  of  the  industry  than  they  are  with  the  wider  question  of  increasing 

overall spectrum efficiency.  In some countries broadcasters need two licences, one to operate the carriage 

network  including  spectrum  and  one  to  operate  a  broadcasting  content  service.    Concern  has  been 

expressed  that  with  a  single  regulatory  body,  issues  of  culture  would  come  secondary  to  arguments  on 

efficient market mechanisms and competition.  The UK experience is helpful here where a Content Board 

with  a  wide  membership  was  created  which  works  within  OFCOM,  but  is  to  some  extent  separate  from 

OFCOM. 

Regulators in broadcasting and telecommunication have had an important role in regulating dominant 

market  positions.    Convergence  is  changing  the  definition  of  the  market  which  has  implication  for 

decisions on dominance depending on how broadly the market is defined.  Convergence is also leading to 

the creation of new and emerging markets which produces another set of difficulties in defining the market.  

Convergence  may  also  lead  to  more  vertical  integration,  for  example,  through  mergers  and  commercial 

agreements  between  owners  of  delivery  platforms  and  content  providers  which  will  mean  that  some 

decisions  concerning  the regulation  of  carriage  will have  an  impact  on the  provision  of  content and  vice 

versa. Network operators able to deny access to competitors (or impose delays or unreasonable conditions) 

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can create substantial barriers to entry and reduce competition. When the network operator is a vertically 

integrated enterprise with interests in the provision of content services, the concern about the potential for 

anticompetitive behaviour is heightened. 

Convergence  driven  by  NGN  is  clearly  increasing  the  need  for  better  horizontal  co-ordination  in 

regulation of the communications sector widely defined.  It is especially important in the field of spectrum 

management and carriage regulation to establish efficient resource management, to avoid market distortion 

and to improve competition between infrastructures.  A single regulatory authority would be best placed to 

bring about the necessary market efficiencies which could be achieved through convergence.